AFET YÖNETİMİNDE YAKLAŞIM SORUNSALI VE KAMU YÖNETİMİNİN ETKİNLİĞİ
AFET YÖNETİMİNDE YAKLAŞIM SORUNSALI VE KAMU YÖNETİMİNİN ETKİNLİĞİ
Sevgili dostlar Strasam'da yayımlanan yazım aşağıdadır.
https://strasam.org/stratejisiyaset/siyaset-bilimi/afet-yonetiminde-yaklasim-sorunsali-ve-kamu-yonetiminin-etkinligi-466
Afetlere bakış açısı insanlık tarihinde bilimin gelişmesine bağlı olarak değişmiştir. İnsanoğlunun bilgi birikiminin yetersiz olduğu zamanlarda afetler doğa üstü güçlere izafe edilirken, bilimsel bilginin gelişmesiyle birlikte, doğa olaylarının sebepleri ve sonuçları anlaşılmaya başlamıştır. Bunun yanında göçebe insan toplulukları sebeplerini bilmese de bazı doğa olaylarına karşı tecrübeleriyle önlem almayı bilmiştir. Örneğin yağışlı bir havada dere yatağına çadır kurarlarsa selin verebileceği zararları yaşayarak öğrenip buna dikkat etmişlerdir. Buradan yola çıkarak afetlerin büyük ölçüde insan topluluklarının kararlarına bağlı olarak doğal olayların dolaylı sonucunda ortaya çıktığını söylemek mümkündür. Ancak şunu vurgulamakta fayda vardır; günümüzde teknolojinin sunduğu imkanlar, riskleri yaşamadan değerlendirme olanağı sağlamıştır. Örneğin sayısal haritalarda yaşanan ilerlemeler neticesinde çeşitli zaman dilimlerindeki yağış istatistiklerine bağlı olarak, sel riski altındaki alanlar kolaylıkla tespit edilebilmektedir. Bu risklere rağmen yapılaşmada değerlendirmelerin dikkate alınmaması tamamen insan kaynaklı bir kusurdur ve yağışın beklenenden fazla olması yaşananların mazereti olamaz.
Özellikle 19 ve 20'nci yüzyıllarda kentleşmenin oransal artışı afetlerin sonuçlarının daha yıkıcı ve maddi kayıplarının daha fazla olmasına zemin hazırlamıştır. Kent planlaması, afetlere karşı alınacak tedbirler kapsamında önemli bir disiplin haline gelmiştir. Bunun yanında afetlerin artan maliyetleri, devletlerin ekonomik, moral ve insan gücü üzerinde önemli baskılar oluşturduğundan, afetlere karşı sistemli bir yaklaşımın geliştirilmesi gerekliliği kendini göstermiştir. Bu konuda ilk kapsamlı yaklaşım, afetleri bir döngü olarak kabul eden bütüncül afet yaklaşımıdır. ABD'de 1979 yılında kurulan Federal Acil Durum Yönetimi Ajansı (FEMA) bu yaklaşım üzerine kurulmuştur. Bu yaklaşımın temeli afetleri öncesi ve sonrası olarak farklı yönetsel uygulamalar gerektiren bütün sürecin yönetimi şeklinde ele alma düşüncesidir. Afet döngüsünde afet öncesi, zarar azaltma ve hazırlık; afet sonrası, müdahale ve iyileştirme olmak üzere dört temel safha bulunur. Afet öncesi temel olarak risk yönetimini esas alırken, afet sonrası kriz yönetimi odaklıdır. Kriz yönetimindeki başarı ise, doğrudan risk yönetiminin başarısına bağlıdır. Bu nedenle de afet risklerinin önceden belirlenmesi ve alınacak tedbirlerin bu çerçevede değerlendirilmesi, afetlerde kayıpların azaltılması ve normal yaşantıya çabuk dönülebilmesi için bir zorunluluk olarak görülmelidir.
Ancak yirminci yüzyılın son çeyreğinde yaşanan afetler, mühendislik uygulamalarına dayanan bu yaklaşıma bakış açısını da değiştirmiştir. Başlangıçta toplumların afetlere karşı dirençli olması tartışılırken, zamanla afetlerden çabuk çıkabilen toplumlara doğru bir yönelim olmuştur. Kuramsal olarak afet yönetimine yaklaşımda da kriz yönetiminden risk yönetimine olan kayma, zamanla bütüncül hassasiyet yönetimine doğru evrilmiştir.[i] Bunu güncel bir örnekle açıklayabiliriz; son günlerde medyada yer alan "Kilimli Sahil Yolu" dalgalar nedeniyle sürekli olarak hasara uğramaktadır. Buradaki riskin ne olduğu büyük ölçüde bellidir. Dalgalar kötü hava koşullarının gerçekleştiği günlerde yükselerek yola zarar vermekte ve kullanılmasını engellemektedir. Bu riske karşı hangi mühendislik çözümlemelerinin yapılabileceği de bellidir. Her çözüm doğal olarak da farklı bir maliyet demektir. Hassasiyet yönetimi (vulnerability management), afet riskinin mümkün olabileceği seçeneklerden kaçınmayı gerektirir. Bu da, yolun gerekli ölçümler yapıldıktan sonra, daha güvenli başka bir güzergahtan geçirilmesidir. Ancak yapılan hatalarda ısrarcı olmak, kamu kaynaklarının israfı ile sonuçlanacaktır. Dolayısıyla tercih edilen afet yönetimi yaklaşımının kamu politikası ile doğrudan ilişkisi vardır. Bu ilişkiyi ortaya koymak için öncelikle kamu politikasının ne ifade ettiğini açıklamak gerekir.
Easton, politikayı "değerlerin otoriter tahsisi" olarak tanımlar ki, bu tanımlama kamu politikasının en kısa fakat en doğru tanımlarından biridir. Devlet adını verdiğimiz siyasal örgütü yöneten hükümet, çeşitli alanlardaki politikalarıyla değerlerin çeşitli toplum kesimlerine (ya da sınıflarına) dağıtımını sağlar. Toplumsal olan her olgu, bu nedenle kamu politikasının konusudur. Bir yol yapmak da bir politika tercihidir, cami yapmak da, okul yapmak da politika tercihidir. Yani hükümetlerin afet yönetimi konusundaki yaklaşımı da tercih edilen bir kamu politikasıdır. Ancak sorun bu kadar basit değildir. Her politika tercihinin parasal, hukuki ve siyasal boyutları vardır. Hükümetler kamunun parasını kamu için harcadıklarından dolayı, politika tercihlerinde toplumsal barışı bozacak dengesizliklerden kaçınmalıdır. Bu nedenle de bilimsel verilerin desteklemediği politikalardan ziyade, hesabını verebileceği rasyonel ve bilimsel verilerle desteklenen politikaları tercih etmelidir.
Afet yönetimi açısından değerlendirildiğinde afetlerle tercih edilen kamu politikaları arasında çok yakın bir bağ vardır.[ii] Tercih edilen bir kamu politikası, kendi risklerini de yaratmış olur. Örneğin enerji politikası çerçevesinde yapımına karar verdiğiniz nükleer santral, oluşabilecek bir kaza riskini içinde barındırır. Afet yönetimi konusunda dünyada en etkin afet yönetim sistemlerinden birine sahip olan Japonya, 2011 yılında Tohoku depremi sonrası afetin ikincil etkileri neticesinde oluşan tsunami ile Fukuşima Nükleer Santrali'nde yaşanan kazaya engel olamamıştır. Çünkü oluşabilecek tsunami için "1960 da Şili'de gerçekleşen tsunami göz önüne alınarak" belirlenen 3,1 metre yükseklik, 2002 yılında 5,7 metre tsunami için geliştirilmesine rağmen yetersiz kalmıştır.[iii] Burada bir yanlış anlamaya meydan vermemek adına şunu belirtmekte fayda vardır. Her politika tercihinin az ya da çok riski olabilir. Önemli olan kabul edilebilir riskleri öngörmek, kabul edilemez risklere sahip politika tercihlerini seçenek dışında bırakmaktır. Sonrasında da öngörülebilir riskin yönetilebilmesi için gerekli çalışmaların yapılması gerekmektedir.
Türkiye'de 2009 yılında acil durum yönetimini tek çatı altında toplamak maksadıyla yürütülen çalışmalar sonucunda kurulan Afet ve Acil Durum Yönetimi (AFAD) Başkanlığı, Başbakanlığa bağlı bir kurum olarak faaliyet göstermekteydi. 15.07.2018 tarihli ve 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile İçişleri Bakanlığına bağlı bir kurum olarak yeniden yapılandırıldı. Bakanlıklar arasında sıkı bir koordinasyona gerek duyulan afet yönetim sürecinde sorumluluğun içişleri bakanlığı bünyesinde tesis edilmesi ve koordinasyon amacıyla AFAD Başkanlığı bünyesinde kurulu olan üç kurulun sayısının bire indirilmesi, koordinasyonda yaşanacak zorluklar konusunda soru işaretleri taşımaktadır. Kurumun oluşturulmasında temel amaçlardan biri koordinatör makam olma özelliği olmasına karşılık taşra teşkilatı ile icracı bir kurum gibi görünen AFAD, 1979 yılında ABD'de kurulan FEMA'nın kurulduğu paradigma üzerine kurgulanmış bir örgütsel yapıya sahiptir. "Afete dirençli toplum oluşturmak" kurumun vizyonu olarak belirlenmiştir. Ancak afete dirençli toplum, daha çok jeoloji, mühendislik ve şehir planlama uygulamalarının etkili olduğu; bunun yanında disiplinlerarası bir yaklaşımla ele alınmasına gerek duyulan afet yönetiminde önemli aktörleri sürecin dışında tuttuğu ve acil durum yönetiminin gerektirdiği fonksiyonel alanları karşılamakta yetersiz kaldığı için eleştirilmektedir.[iv] Kurumun 2019-2023 Stratejik Planında belirtilen amaçlara bakıldığında, proaktif bir yönetim anlayışının ipuçlarını bulma imkanı oldukça zor görünmektedir. Altı amaçtan ikincisinde; "Risk odaklı bütünleşik afet yönetim anlayışının benimsenmesini ve tüm sektörlere yerleşmesini sağlamak." ifadesi yer almaktadır. Kuramsal olarak bakıldığında bütünleşik afet yönetimi, riskleri afet sonrası etkileri dikkate alarak değerlendiren bir yaklaşımdır. Oysa günümüzde afet yönetiminde hakim paradigma, afete karşı hassasiyetin ortadan kaldırılmasına yönelik bir yaklaşımı öne çıkarmaktadır. Bu yaklaşımın gelişmesindeki en önemli etkenin gelişen teknolojik imkanlar sayesinde birçok riskin etkin şekilde değerlendirilebilmesinin mümkün olabilmesi olduğunu söyleyebiliriz.
Ülkemizde afet denildiği zaman ilk akla gelen afet türünün deprem olması, afet yönetimi ve sürecinin yönetilmesi konusundaki anlayışa da yansımış görünmektedir. Oysa çok farklı afetler yaşanabilmekte ve yaşandığı zaman, örgütlenmedeki yetersizlikler, istenmeyen sonuçların ortaya çıkmasına sebep olabilmektedir. Bunun en yakın örneği, Ağustos 2021'de birçok bölgede aynı zamanda başlayan orman yangınlarıdır. Yangınların büyüklüğü, AFAD'ın taşra örgütlerinin müdahale gücünün çok ötesine geçmiştir. Zamanında risk değerlendirmesi doğru yapılmadığından müdahalede etkisiz kalınmış ve hem çevresel hem ekonomik olarak çok olumsuz sonuçlar ortaya çıkmıştır. Oysa yaz aylarında orman yangını istatistikleri bile değerlendirilmiş olsa, böyle bir ihtimale karşı etkin bir yangın söndürme filosunun varlığı, hazır bulundurulması, ormanlık bölgelerin imarı gibi konularda birçok düzenleme yapılması ve tedbir alınması mümkündür.
Yine Ağustos 2021'de Kastamonu'nun Bozkurt ilçesinde yaşanan sel felaketinde yanlış yere kurulduğu iddia edilen tomruk deposunun dağılması ve dağılan tomrukların suyun serbest akışını engelleyen bir baraj oluşturduğu aktarılan bilgiler arasındadır. Bunun yanına yanlış imar planları da eklendiğinde felaket ortaya çıkmıştır. Sel felaketi sonrasında "Böylesine bir yağış beklemiyorduk" ifadesi, ancak kamu yöneticilerinin beceriksizlik beyanı olabilir. Sayısal haritalar yoluyla yıllık yağış rejimleri üzerinden her bölge için sel ihtimalini belirlemek mümkünken, bunların neden dikkate alınmadığının bilimle açıklanabilecek cevapları yoktur. Yine 2012 yılının Temmuz ayında "Yaz ortasında Samsun’u vuran sağanak yağış, felakete neden oldu. Dere yatağına yapılan TOKİ konutlarında 10 kişi hayatını kaybetti"[v] haberinde belirtildiği gibi, kamunun yaptırdığı konutlarda yaşanan can kayıplarının sorumluluğunu kabul eden kimse olmamıştır. Afet yönetim yaklaşımlarının kuramsal sınırlarını aşan bir ihmaller zincirinin afet yönetim süreci ile kamu politikası arasındaki ilişkiyi yeniden düşündürdüğünü söylemek mümkündür.
Afetlerle beraber milli güç unsurlarının zayıfladığını ve kayıpların ülkenin refahını etkilediğini görmek için çok büyük araştırmalara gerek yoktur. Mine Kırıkkanat'ın "Bir Gün, Gece" adlı kurgu romanında olası bir İstanbul depreminin Türkiye için yaratabileceği güvenlik riskleri, çarpıcı bir şekilde anlatılmıştır. Gerçekten de olası bir İstanbul depremi bilimsel çalışmalarda dile getirilmesine rağmen, kamu politikalarının bu ihtimali görmezden gelen bir anlayışla şekillenmesi gelecek adına endişeler yaratmaktadır. Unutulmamalıdır ki, her afet bir kamu politikası tercihinin yarattığı risklerden kaynaklanır. Kamu politikasının oluşmasında karar noktasında bulunan hükümetler ise, yaptığı bütün tercihlerden dolayı siyasi sorumluluk hatta bazı durumlarda hukuki sorumluluk taşımaktadır. Elbette hukuki sorumluluğun yargısal denetimi, demokratik rejimlerin temel özeliklerinden biri olan erkler ayrılığının gereğidir. Bu kapsamda bu yazıda ifade edilen düşünceler, afet yönetimi yaklaşımı sorunsalına kamu yönetimi penceresinden bir bakışın ürünüdür. Bir yöneticinin en önemli sorumluluğu elindeki kaynakları etkin ve verimli kullanmaktır. Bu, bir şirket yöneticisi için kârlılığın, bir komutan için zaferin, bir devlet başkanı için halkın refahının anahtarıdır.
i David A.Mcentire, "Comparision of Disaster Paradigms: The Search for a Holistic Policy Guide", Public Administrative Review, December 2001, p. 267-281.
[ii] Özkan Leblebici, "Afet Yönetim Yaklaşımları ve Kamu Politikası Bağlamında Afetlerin Çevreye Etkileri", Memleket Siyaset Yönetim, Sayı 23, Ankara, 2015, s. 41-78.
[iii] https://www.afad.gov.tr/kbrn/fukushima-daiichi-nukleer-santral-kazasi, 21.01.2022.
[iv] David A.Mcentire, a.g.k., s. 269.
[v] https://www.ntv.com.tr/turkiye/samsunda-sel-felaketi-11-olu,XmFt9Hbck0yWrSQddndK6w, 21.01.2022.
